OPINI PEMEKARAN DAERAH: AMBISI ELIT ATAU KEBUTUHAN RAKYAT

Oleh :

Wendra Yunaldi, SH, MH

Pengajar Hukum Tata Negara (HTN) dan Staff Ahli DPD RI

Mencermati fenomena pemekaran wilayah di Indonesia pasca pemerintahan Orde Baru hingga memasuki pemerintahan sekarang tampaknya cukup menarik untuk ditelaah secara mendalam. Secara teoritik, harus diakui bahwa kebijakan pemerintaha untuk memekarkan beberapa daerah di Indonesia telah menambah angka permasalahan baru terutama dalam proses penyusunan Undang undang dan sistem ketatanegaran kita saat ini. Kebijakan untuk melakukan pemekaran daerah memang harus dilihat dalam perspektif multidimensional. Di satu sisi persoalan pemekaran daerah merupakan suatu tuntutan masyarakat yang merasa daerahnya dieksplorasi, dan dieksploitasi pusat secara berlebihan. Pada sisi lain, pemekaran daerah tidak dimaknai sebagai upaya peningkatan kapasitas, dan kapabilitas aparatur pemerintah daerah, namun, justru sebaliknya.

Isu pemekaran politik daerah selalu disertai dengan isu-isu seputar reformasi, demokratisasi, HAM dan keadilan sosial. Hal ini tentu amat mudah untuk dimengerti karena ketidakadilan kebijakan pembangunan pemerintah pusat telah menempatkan wacana politik kontemporer berupa transformasi pembangunan berorientasikan nilai-nilai keadilan yang berpihak kepada masyarakat.

Pemekaran daerah di beberapa wilayah di Indonesia akhir-akhir ini harus diakui sebagian besar lebih bernuansa politik selain disebabkan pertikaian elit, yang mungkin kalah dalam pilkada atau hanya sekedar keinginan memperbanyak jabatan politik yang ingin diraih. Hal ini paling tidak bisa terlihat dari hasil jajak pendapat yang dilakukan Litbang Kompas (11/2), terlihat hanya 33,4 persen yang berpendapat bahwa pemekaran akan menguntungkan masyarakat,

Sekedar menoleh kebelakang, isu pemekaran wilayah terutama di tingkat Provinsi bukan merupakan isu baru. Mantan Direktur Jenderal Pemerintahan Umum dan Otonomi Daerah (PUOD) Departemen Dalam Negeri, Sumitro Maskun, pernah melontarkan ide pemekaran provinsi di Indonesia dari 27 provinsi menjadi 45. dalam pespektif Sumitro, idealnya satu provinsi memiliki empat atau lima kabupaten. Ini berarti pemekaran provinsi harus diikuti dengan penciutan jumlah Daerah Tingkat (Dati) II yang tidak potensial. Pemekaran wilayah itu sendiri didasarkan pada pertimbangan pertumbuhan populasi, optimalisasi sumber daya di daerah serta efektivitas dan efisiensi dalam pelayanan. Dari titik tolak seperti itu, Sumitro berpendapat bahwa Aceh, Sumatera Utara, Kalimantan Timur, dan Irian Jaya bisa dimekarkan menjadi masing-masing tiga provinsi; Riau, Sumatera Selatan, Maluku, dan Nusa Tenggara Timur (NTT) menjadi dua provinsi. Pemekaran bisa pula dikembangkan untuk Jawa Barat menjadi tiga provinsi, Jawa tengah menjadi tiga, Jawa Timur menjadi empat atau lima provinsi.

Secara teoritik dengan mempertimbangkan berbagai persyaratan, sejumlah daerah bisa dikembangkan. Di sisi lain, undang-undang juga memungkinkan pemekaran. Masalahnya sekarang apakah pemekaran itu menguntungkan atau tidak bagi daerah bersangkutan? Jika menguntungkan, maka pemerintah dituntut untuk melakukan pemekaran.

Departemen Dalam Negeri dalam evaluasinya menyebutkan 104 daerah (lima provinsi dan 97 kabupaten) pemekaran yang terjadi dari tahun 2000 sampai 2004, sekitar 76 di antaranya masih bermasalah. Berbagai macam masalah yang timbul, dari mulai aset daerah induk yang belum diserahkan ke daerah pemekaran sampai letak ibu kota yang masih belum pasti. Penjelasan pada awal 2005 dari Depdagri, beberapa persoalan yang muncul diantaranya, ada 87,71 persen daerah induk belum menyelesaikan P3D (Pembiayaan, Personil, Peralatan, dan Dokumen). Kemudian, 79 persen daerah otonomi baru belum memiliki batas wilayah yang jelas. Selanjutnya, 89,48 persen daerah induk belum memberikan dukungan dana kepada daerah otonomi baru. Kemudian, 84,2 persen pegawai negeri sipil (PNS) sulit dipindahkan dari daerah induk ke daerah pemekaran.

Data pembanding adalah hasil kajian Litbang Kompas terhadap potensi kemandirian 24 daerah kabupaten dan kota yang dimekarkan pada periode 2000-2001 menunjukkan hampir seluruhnya (88 persen) kondisi daerah hasil pemekaran berada di bawah level daerah lain dalam provinsi itu. Secara rata-rata, kondisinya di bawah standar penilaian kemampuan menghidupi diri dan menjalankan roda pembangunan. Wilayah kota yang baru mekar pun, meski potensi ekonominya kuat, ternyata menyimpan masalah dalam birokrasi. Jumlah PNS yang terlalu sedikit dan belum terampil sebagai pelayan publik menjadi kendala bagi kota itu (Kompas, 24 Mei 2006).

Presiden SBY-pun dalam Pidatonya di hadapan Sidang Paripurna DPD RI 2006 lalu menyatakan bahwa, sejak Undang undang Nomor 22 Tahun 1999 diberlakukan sampai dengan berlakunya Undang undang Nomor 32 Tahun 2004 telah148 daerah hasil pemekaran (tujuh provinsi dan 114 kabupaten serta 27 kota). Angka yang fantastis untuk penambahan wilayah baru di negara kepulauan Indonesia. Seakan-akan pemerintah dikejar target untuk membentuk daerah-daerah baru. Pada akhir tahun 2007 tercatat sudah 179 daerah baru terbentuk yang terdiri 7 Propinsi, 31 Kota dan 141 Kabupaten, sungguh angka yang sangat fantastis dalam rangka pembentukan daerah baru tanpa grand design yang jelas. Artinya sejak tahun 2004 sampai akhir 2007 sudah ada penambahan 4 kota dan 27 Kabupaten dalam kurun waktu 3 tahun tersebut, Anehnya walau Depdagri sudah menyatakan hamper 80% daerah hasil pemekaran tidak mampu berjalan sendiri dan baik, nyatanya pada tahun 2008 ini, DPR bersama pemerintah kembali membahas beberapa daerah baru yang kembali siap untuk dimekarkan setidaknya ada 12 RUU pemekaran daerah yang sudah siap dibahas. Walau seingat penulis, Presiden dihadapan Sidang Paripurna Khusus DPD RI 2006 dan 2007,menyatakan akan melakukan evaluasi terhadap pemekaran daerah dan melakukan penghentian sementara (moratorium pemekaran), namun anehnya pemekaran tetaplah berjalan tanpa ada kerangka yang jelas.

Lahirnya Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 2007 Tentang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan dan Penggabungan Daerah, sebagai revisi PP terdahulu yang sudah menghasilkan 179 daerah baru, juga masih belum bisa menjawab dan memberikan gambaran tentang kerangka ideal jumlah daerah di Indonesia. Kesepakatan yang diambil oleh DPD RI bersama DPD RI pada awal tahun 2008 ini, yang akan mengevaluasi dan menghentikan pemekaran daerah untuk sementara waktu, jika dilaksankan secara baik dan dilanjutkan dengan regulasi pemekaran yang jelas dan tegas, maka untuk sementara waktu pemekaran daerah dapat dihentikan. Paling tidak sampai evaluasi pemerintahan daerah berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2008 yang berisi tentang pedoman evaluasi pemerintahan daerah yang diterbitkan pada tanggal 4 Februari 2008, selesai dilaksanakan. Berdasarkan evaluasi nanti tersebutlah maka barulah dibuat sebuah grand design jumlah daerah yang idela untuk kontek Indonesia hari ini dan kedepan.

Pada tataran normatif, kebijakan pemekaran daerah seharusnya ditujukan untuk meningkatkan pelayanan publik guna mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat. Namun, yang terjadi, kepentingan politik sering lebih dominan dalam berbagai proses pemekaran daerah itu. Bahkan, proses pemekaran daerah tak jarang menjadi bisnis politik dan uang. Akibatnya, pelulusan daerah pemekaran sering diwarnai indikasi adanya korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN). Kepentingan substantif peningkatan pelayanan masyarakat, efisiensi penyelenggaraan pemerintahan, dan dukungan terhadap pembangunan ekonomi pun mempunyai potensi besar untuk tidak diindahkan. Pertanyaannya adalah apakah pemekaran daerah baik di tingkat propinsi mapun kabupaten dan kota untuk memberikan pelayan yang optimal pada masyarakat? Atau justru pemekaran daerah dilakukan hanya sekedar merespon aksi politik dari elit-elit tertentu?

Perrtanyaan ini muncul karena sering disinyalir bahwa muncul tuntutan pemekaran muncul karena tidak terakomodir beberapa kepentingan elit daerah dalam kekuasaan didaerah, baik tersingkir dari birokrasi atau karena kalah dalam Pilkada. Efek yang harus ditanggung dari pemekaran yang tidak berorientasi kepentingan rakyat, jelas sangat merugikan rakyat secara nyata. Paling tidak dilihat dari dana perimbangan kedaerah sebesar Rp. 220,1 triliun atau sepertiga dari belanja negara 2006. Artinya dari segi keuangan negara munculnya pemekaran daerah cukup membebani APBN, yang pada akhirnya penutupan kekurangan APBN kembali harus dibayar rakyat dengan berbagai macam pajak atau pengurangan subsidi terhadap kebutuhan tertentu. Walaupun dihitung dari uang yang beredar didaerah maka jumlah tersebut sangat menguntungkan daerah, namun sayangnya dana yang diluncurkan pusat kedaerah pemekaran tidak secara otomatis dapat meningkatkan kesejahteraan masyarakat, karena dana tersebut lebih banyak terserap untuk belanja rutin pegawai dan pejabat daerah daripada belanja public.

Berdasarkan kondisi objektif diatas maka harus ada upaya serius dari pemerintah pusat untuk melakukan reevaluasi kembali secara total terhadap kondisi riil daerah-daerah yang mau dan akan dimekarkan. Tanpa perhitungan yang matang maka secara otomatis proses pemekaran daerah akan terus menambah beban bagi pemerintah daerah terutama yang baru dimekarkan. Sekaligus akan menambah angka penderitaan rakyat setempat. Hal ini penting dilakukan oleh pemerintah pusat sehingga tidak menimbulkan kecemburuan sosial dan ekonomi dari daerah-daerah lain terutama yang memiliki SDA yang tinggi. Dalam konteks itu, maka idealnya, pemekaran sebuah wilayah bertujuan mendekatkan pelayanan publik kepada masyarakat. Kenyataannya, pemekaran daerah berkembang menjadi pemekaran masalah. Bahkan pemekaran semakin jauh dari menyejahterakan masyarakat.

Revitalisasi Pemekaran Daerah

Di masa mendatang, kebijakan pemerintah tentang pemekaran daerah harus didasari dengan kriteria-kriteria yang komprehensif. Melahirkan kebijakan yang tidak berdasarkan kepada study kelayakan yang matang dan kepatutan baik ditinjau dari sisi geografis, maupun struktur ekonomi, dan sosial budaya pada daerah yang mau dimekarkan maka tidak saja menimbulkan persoalan baru tetapi akan mendorong kecenderungan politik separatis daerah lain untuk memekarkan daerah yang tidak berdasarkan kehendak rakyat mayoritas. Artinya, kebijakan tentang pemekaran daerah harus melalui proses pertimbangan yang matang sehingga tidak terkesan ada yang untung dan ada yang rugi.

Apabila diteliti secara cermat daerah hasil pemekaran saat ini, maka hampir sebagian besar daerah-daerah yang dimekarkan tidak memenuhi standar UU Tentang Pemerintahan Daerah No. 32 Tahun 2004. Proses pemekaran daerah lebih disebabkan kuatnya tuntutan rakyat daerah juga sebagai argumentasi pemerintah dalam melaksanakan amanat reformasi. Padahal banyak daerah yang apabila dilihat secara objektif belum masuk kategori untuk dimekarkan. Persayaratan teknis, fisik, dan administrasi daerah yang belum mampu untuk menjalankan pemerintahan juga masih menjadi hambatan fundamental. Dengan logika konstitusional tersebut, maka bisa ditarik benang merah dari pemekaran daerah di Indonesia. Pemerintah tidak seharusnya tergesa-gesa mengambil kebijakan meskipun arus wacana pemekaran daerah terus digulirkan oleh para politisi daerah.

Berdasarkan hasil penelitian Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonedia (LIPI) mengungangkapkan tentang pemekaran daerah telah berdampak pada menurunnya tingkat kesejahteraan masyarakat. Secara logika, pemekaran daerah seharusnya menjadi solusi untuk mengatasi kesenjangan ekonomi, kecemburuan sosial masyarakat. Artinya, dengan pemekaran daerah maka penignkatan kesejahteraan daerah baik yang lama maupun yang baru. Manfaat pemekaran daerah ternyata meminjam logika Wijaya selaku peneliti LIPI, dengan menghitung trend struktur perekonomian di empat provinsi lama dan baru serta empat provinsi lain sebagai pembanding. Alhasil, aktivitas ekonomi daerah cenderung menurun atau perlambatan kegiatan ekonomi masyarakat bahkan kondisi ketenagakerjaan pasca pemekaran lebih buruk daripada sebelum pemekaran. Hal ini terjadi karena ada dugaan kuat kalau pemekaran wilayah tidak lebih dari sekedar memenuhi segelintir elit politik.

Dalam konteks ini, LIPI menyarankan pemerintah agar menghentikan pemekaran daerah. Karena kenyataan di Indonesia tidak seperti di Eropa. Di mana provinsi-provinsi yang ada justru digabungkan sehingga lebih efektif dan efisien sebagai bentuk upaya untuk meningkatkan daya saing ekonomi. Hal ini tentu menjadi tantangan daerah pemekaran untuk menunjukkan bahwa upaya pemekaran wilayah betul-betul didasari oleh niat dan semangat untuk kesejahteraan rakyat daerah. Pemerintah pusat harus merespon pemekaran daerah sebagai bagian dari upaya peningkatan kesejahteraan masyarakat dan daerah. Bukan pemekaran dilakukan karena mendapat tekanan politik maupun vested interest dari segelintir elit tertentu yang jelas-jelas mementingkan kepentingan kekuasaan sementara. Maka solusi cerdas untuk mengatasi tuntutan pemekaran daerah secara konstruktif dan komprehensif adalah pemerintah harus mengkaji dan menghitung ulang kebijakan yang ada sekarang. Pemekaran daerah tanpa memperhitungkan berbagai dimensi kekuatan politik maupun ekonomi seperti APBN/APBD maka akan sangat berimplikasi kepada destabilisasi ekonomi. Bahkan tidak menutup kemungkinan akan ada kecenderungan melahirkan koruptor-koruptor baru di tingkat daerah. Desentralisasi yang tidak diawasi secara komprehensif maka akan menghasilkan ‘hantu-hantu politik lokal’ yang justru akan menyengsarahkan rakyat daerah. Persoalan keungan daerah menjadi sangat sensitif untuk di realisasikan

Revitalisasi sistem dan prosedur, mekanisme mengenai pemekaran daerah perlu dilakukan pemerintah guna menghindari upaya-upaya diluar konstitusional untuk melakukan pemekaran daerah. "Ke depan calon daerah yang ingin dimekarkan harus lebih siap dan mampu menyelenggarakan roda pemerintahan". Yang perlu menjadi prirotas pemerintah dalam jangka pendek ini adalah membahas implementasi otonomi daerah yang berkaitan dengan pemekaran daerah baik dalam tataran penyerahan kewenangan pusat ke daerah maupun koordinasi antara pusat dan daerah.

Beberapa gagasan dan tawaran menjawab persoalan euphoria pemekaran daerah ada saat ini menurut penulis diantaranya :

1. Mekanisme pengajuan pemekaran daerah melalui DPOD harus kembali dilakukan pembenahan secara komprehensif, baik system maupun personal DPOD. Kapan perlu DPOD anggotanya tidak lagi dijabat secara ex officio (secara langsung) oleh para menteri terkait, tapi oleh orang-orang dari berbagai multidipliner keilmuan yang mampu mengkaji secara baik dan analisa yang mendalam terhadap usulan pemekaran yang diusulkan daerah.

2. Pintu masuk pemekaran hanya satu pintu saja, tidak seperti selama ini tiga pintu, yaitu pemerintah, DPR RI dan DPD RI, akibatnya terjadi “hitung-hitungan” politik terhadap daerah yng akan dimekarkan tanpa memikirkan kelayakan daerah tersebut

3. Terhadap syarat study kelayakan sebuah daerah yang diusulkan harus betul-betul memenuhi peraturan perundangan yang ada, dan jika studi kelayakan tersebut dibuat secara manipulatif, maka perlu diambil tindakan hokum tegas untuk memberikan pembelajaran hokum, karena pemberian data manipulatif tersebut bisa dikategorikan pembohongan publik dan penipuan.

4. Kedepan terhadap daerah yang akan dimekarkan, didalam RUU Pembentukan daerah tersebut pada harus dibuat sebuah klausula, bahwa jika dalam kurun waktu tertentu ( baiknya 5 tahun) daerah tersebut belum bisa mandiri maka daerah tersebut dikembalikan kedaerah induknya. Tujuannya adalah agar usulan pemekaran daerah betul-betul dilakukan dengan baik berdasarkan kepentingan masyarakat daerah sehingga tidak menimbulkan persoalan dikemudian hari.

5. Penulis cendrung lebih sepakat untuk pemekaran daerah yang berorientasi pada peningkatan kesejahteraan dan pelayanan publik, maka karena pelayanan public terendah itu ada Desa/Kelurahan, maka penulis lebih mendorong pemekaran tersebut hanya pada tingkat desa/kelurahan saja, kalaupun paling tinggi hanya pemekaran kecamatan, karena organ pemerintahan tersebutlah yang langsung bersentuhan dengan masyarakat

Akhirnya jika memang pilihan akhir pemekaran daerah harus dilakukan untuk kesejahteraan masyarakat dan peningkatan public, harus tetap dilakukan, maka pemerintah terlebih dahulu harus membuat grand design jumlah ideal daerah Indonesia kedepan, karma jelas kita tidak ingin pemekaran dilakukan seperti orang makan, kapan lapar maka langsung makan, tapi pemekaran daerah harus dilakukan dengan cermat, tepat dan sesuai tujuannya.[]